第三十章　土地改革入宪法

文/段亚兵

 

如何走出没有资金搞建设的窘境

中央成立经济特区时不给钱。当时让市领导最头疼的问题是没有钱。

俗话说，有钱能使鬼推磨，这个没人见过；然而无钱难倒英雄汉，现实中却比比皆是。中国古时候虽有陶渊明不为五斗米折腰的气节，但也有秦叔宝困窘时卖马的凄凉。

今日的深圳人与古人不同，说的不是个人过小日子，而是要办大事。深圳人，决心要完成好兴办经济特区的重要任务，为复兴中华民族大业做贡献，然而手中却没有钱。空有雄心壮志，没有办法做事。开创事业要钱，建设城市要钱，改善人民生活也要钱，钱从哪里来？

这方面香港商人有经验，他们热心地给深圳出主意。各种建议很多，而霍英东说得最管用、最透彻。1987年的一天，市政府召开顾问委员会会议。初创时期的深圳，从国内外聘请许多专家学者和企业家，成立了这个顾问委员会，实际上就是一个高级智囊团。深圳遇到什么难题，都是向他们问计。

会中休息时，李灏市长拉着霍英东单独聊天，说起了深圳缺乏土地开发资金的问题。李灏皱着眉头说：“资金短缺已经成为深圳发展的瓶颈。开发新工业区需要钱，欠银行的贷款到期要还，从哪里去弄钱呢？”

霍英东笑着指指窗外的土地说：“钱，可以从这里来呀。”

李灏心中一动，请他说下去。

霍英东说：“香港开始开发时也存在着资金短缺的问题，靠土地筹集资金。60年代港英政府的财政收入的大部分来自土地转让的费用。香港比深圳小一半，只有1千多平方公里。政府十分珍惜这点土地，土地的收入全部收归政府。在做好全面规划基础上，实行高地价政策，通过公开拍卖的形式，为政府获取巨额收入。在高峰年代的1981年一年的卖地收入，就占了当年政府总收入的37%。以后也平均达到了17％。政府严格控制土地供应和维持高地价还有别的好处：控制城市发展速度和基建规模；带动金融发展，房地产发展占全部银行贷款的31.6%；刺激了股市，房地产股票占了上市公司股票的70％以上……”

李灏茅塞顿开。他沉吟一会儿向霍先生提出一个问题：“我们有的领导对这个问题有一种说法：‘香港是资本主义制度，土地可以生钱；深圳是社会主义制度，土地生钱行吗？’对此你怎么看？”霍英东肯定地回答说：“不管是什么主义，人都要在土地上生存吧。我认为马克思本人不会反对这一做法，听说马克思是赞同‘土地是财富之母’这句话的。”

霍英东竟然对马克思主义理论有研究，这一点让李灏刮目相看，这个问题在他头脑里想了好久，今天应该拿定主意了。

 

学习香港如何管理土地

1987年11月，市政府组织了一个香港调研组，由副市长李传芳和基建办主任王炬带队到香港学习考察。考察的题目有两个：一是香港港英政府如何管理土地。二是香港如何管理物业。

1987年11日，深圳市政府调研组到香港考察调研　廖育辉/供图

为什么要向香港学习？这是因为当时的深圳领导们对如何办经济特区心中没有数，不知道怎么做好。这一点都不奇怪。因为经济特区毕竟是一个新生事物，不要说过去中国没有，就是在世界经济发展史上，也没有类似的案例，没有现成的经验。

这种情况下，看看邻居怎么做是很自然的想法。而香港可不是一般的邻居，实行的是资本主义制度，不但与国际市场完全接轨，而且是做生意最出色的优等生。中国对外开放，就是要向资本主义开放；中央批准成立经济特区，本意不是要按照内地传统的办法办事；而是要让深圳成为改革开放的窗口，试验一下用市场经济的办法发展管理经济行不行？这就是小平同志说“要杀开一条血路”的意思吧？按照当时总书记胡耀邦的要求，深圳要“特事特办，新事新办，立场不变，方法全新”。

因此，当时深圳向香港学习是最好的选择。要想学习市场经济的各种知识，香港是最好的老师；深圳虚心向香港求教，可以在尽快掌握市场经济秘诀上走捷径。李灏市长决心要将“土地如何生钱”的问题彻底弄清楚。于是，组织政府香港调研组，从17日到26日到香港进行了详细的学习考察活动。

现任的香港特首梁振英与深圳很有缘分，30年前就是他负责对深圳政府调研组的全程接待工作。当时的年轻小伙子梁振英是香港一个测量行的合伙人。他对工作非常负责任，接待深圳的客人非常热情。调研组想看什么项目，他就积极联系好并陪同去看。

一次王炬与梁振英聊天，王炬说：“香港真繁华呀，香港的建筑建得真不错……”他感慨一番后问梁振英：“港英政府是怎么解决城市建设资金的呢？”梁振英回答：“靠拍卖土地呀，港英政府大把有钱了。”看到王炬有点羡慕的表情，他反问：“深圳政府手里有土地吗？”王炬哈哈一笑说：“深圳政府是最大的地主，城市所有的土地都归政府管理。”梁振英有些疑惑：“那怎么老是听你们说缺建设资金，政府有土地，怎么会没有钱呢？”梁振英的话让王炬若有所思。

这一天，梁振英陪着深圳的客人们来到一个会场观看香港拍卖土地的过程。廖育辉是考察团的成员之一，他讲述了那天参观的情况：“那天我们来到拍卖现场，看到港英政府正在拍卖港岛太古城的那块地。在会场上我们还见到了李嘉诚，他带了两个人参加竞投，前后举了几次牌。但是，李嘉诚没有争到这幅地，最后新鸿基公司的代表赢了，这幅土地落到了新鸿基郭氏兄弟手中。那天第一次见识到拍卖土地是怎么回事，给我留下了极深刻的印象……”

研究组回到深圳后，很快写出了《深圳市房地产改革赴港考察报告》，又起草了《深圳经济特区土地管理体制改革方案》等文件上报给市领导。文件中提出了改革现行的行政划拨土地、收取土地使用费的办法，采取公开拍卖、招标与行政划拨相结合，以公开拍卖为主的特区土地管理制度。1987年7月，市委常委会通过了该方案。

1987年12月1日，深圳首次土地使用权的公开拍卖会在深圳会堂举行。经过激烈地举牌竞争，最后，深圳特区房地产公司总经理骆锦星以525万的报价，拿下了编号为H409-4、面积8588平方米的住宅用地，后来在这块土地上建起了东晓花园住宅区。

深圳敲响土地拍卖第一槌。骆锦星举牌拿下第一块土地　刘延芳/摄影

拍卖土地的做法，盘活了特区的土地，收到了当年城市最为急需的建设资金。思路一开，资金滚滚而来。以前的深圳，手里端着土地这个金饭碗，却到处求人化缘；而从此以后，土地成为深圳最大资金源泉，建设一座新城所需要的天量资金问题解决了。

 

深圳的土地拍卖促使国家修改《宪法》

深圳土地有偿转让的成功尝试，对中国现行的土地管理体制造成了极大的冲击；立法界开始依据深圳的实践，对国家的土地法律条文重新进行审定。1987年10月，深圳市政府修改了1982年实施的《深圳特区土地管理暂行规定》，将原规定中“土地使用权不能转让”的条款改为“土地使用权可以有偿出让、转让、抵押”。修改后的法规更名为《深圳经济特区土地管理条例》，报请省人民政府审定。

1987年12月29日省第六届人民代表大会常委会第三十次会议通过这一《条例》，正式取代了1981年的《暂行规定》，在法律上确立了深圳经济特区国有土地使用权有偿出让、转让的制度，确立了土地所有权和使用权分离、土地使用权进入流通领域的土地管理体制。这是新中国成立后关于土地管理的法律首次改变。虽然此法算是地方法，但也是国家法律的组成部分，这一改变可以用“石破天惊”来形容。

虽然深圳人为发现了土地价值的秘密而高兴，但不是人人都能明白这个道理、接受这种做法的。果然深圳人的尝试引起了轩然大波。1989年3月全国人大召开时，有几个省市的代表“质询”国务院特区办，指责深圳拍卖土地是“违宪”行为。国家宪法明确规定：“任何组织或个人不得侵犯、买卖，出租或以其它形式非法转让土地”。因此，“质询”代表们的观点不能说不对。

对代表们的指责，李灏这样回答：“深圳的做法没有违宪。按照我们的理解，一块土地同时拥有所有权和使用权双重属性。所有权永远属于国家，我们拍卖转让的只是土地的使用权；而且使用权还有时限，几十年后收回。我们认为，老的宪法条款规定不够细致具体，需要我们根据实践中遇到的问题进行完善。” 这个在理论上有创新的回答很有说服力，许多代表听了觉得蛮有道理。有一些人还是想不通，但他们发现这种说法真还不太容易反驳。李灏的话多么有智慧！

睿智的思想像黑夜中的火把一样，照亮人们前进的道路。深圳在法律上的新想法被人大常委会接受了。1988年4月12日，七届全国人大一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，将我国原宪法上“任何组织或者个人不得侵占、买卖、出租或者以其他形式非法转让土地”一句，修改为“任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地，土地的使用权可以依照法律的规定转让”。1994年7月5日，第八届全国人大常委会第八次会议通过《中华人民共和国城市房地产管理法》。1998年8月29日第九届全国人大常委会第四次会议修订通过《中华人民共和国土地管理法》。这些法律法规在修订中肯定了深圳经济特区土地管理体制改革的做法，为全面实行国有土地使用权有偿让渡提供了根本的法律依据和保障。

深圳依照国家新的法律条款，不断地规范土地使用权有偿出让制度。2000年11月，成立了土地房产交易中心。次年3月，深圳市政府第100号令发布《深圳市土地交易市场管理规定》，成为国内首部依照法律规范土地行为的政府法规。《规定》要求所有经营性土地无一例外进入市场交易，并首创了土地交易市场的新方式——挂牌交易。但是，新土地管理办法施行中发现有一些漏洞。由于市场环境不完善，企业可以通过多种途径拿到土地；相比之下，通过拍卖方式拿地成本较高，许多企业不大愿意参加。针对问题，2002年7月1日，深圳首先实施《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》，停止土地的协议出让、私下转让等不规范行为，所有经营性土地都必须在土地交易市场公开招标拍卖。这样一来，土地出让由多渠道变成单通道，土地买卖变得公正和透明，真正实现了“土地资源的市场配置”。以上几次改革，一次比一次严密、管用。理论界将这次改革行动形容为“革命”：拍卖土地第一槌是第一次革命，颁布《管理规定》是第二次革命，实行“招拍挂”是第三次革命。经过这样3次革命性的改革行动，深圳土地使用权拍卖制度基本成熟。深圳的经验推广开来激活了全国的房地产市场，从而使中国的经济形态彻底改变了面貌。

 

作者思考之十四

土地有偿使用的意义

 

土地拍卖“第一锤”，对中国工业化、现代化转型发挥了巨大作用，也对国人的土地观念改变产生了重大的影响。

对土地经济性质的看法，中国人与欧美人不大相同。西方国家经历了几百年资本主义文化的洗礼，在资本主义制度下一切都变成为商品，土地与其他商品一样，可以自由买卖没有什么特殊。所以英国治下的港英政府对香港土地的管理做法比较高明，让弹丸之地产生了天文数字的财富。

中国不同。古代中国王权制度下，“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣。”国家土地属于以皇上为首的地主阶级们；农民依附于土地，靠土地吃饭，却“上无遮雨片瓦，下无立锥之地”，没有一寸土地属于自己。因此，中国历次农民起义都与土地有关。“打土豪，分田地”，是最激动人心、最有煽动力的口号；新中国建立在土地公有（包括国家所有和集体所有）的基础上。然而抽象的土地公有制造成了这样的局面：或者是谁都不拥有、谁都不负责；或者是实际使用者无偿占有，国家没有什么收益。结果出现了奇怪的结果：拥有960万平方公里的大国，却陷入了一穷二白的困境。

深圳人的理论创新是将以前关于土地的笼统理论，具体分出来“土地所有权”与“土地使用权”两种权利，土地所有权当然属于国家和全民所有；而土地使用权可以在一定的时间段里拍卖给经营者使用，期满收回，再度循环。理论上的突破，解决了困扰我们多年的棘手问题。土地还是那块土地，在旧理论下，土地虽有价值却隐藏着；而在新理论下，土地价值显露出来了。奇怪吧，想出一个新理论就像是掌握了一个法术，从土地里源源不断地呼唤出了天量的资金。于是，神奇地解决了中国进行工业化、现代化转型所需要的巨大资金。

“土地拍卖第一锤”的意义非常深远，说成是一场新的土地革命一点不夸张。